石府法[2010]10号
2009年全市行政处罚案卷评查情况的通报
各县（区）政府、市直各部门、各直属机构：
为进一步监督和约束行政处罚行为，提高行政处罚行为的法制化、规范化水平，为全市经济和社会发展营造良好的法制环境，市政府法制办公室组织开展了全市行政处罚案卷抽查评查工作。这次评查活动采取听取自查情况汇报、现场抽卷评查并当场反馈评查情况等方式进行，共抽查28个行政执法部门和一县两区自2007年—2009年11月前的行政处罚案卷。从抽查情况来看，各县（区）政府、市直各部门、各直属机构能够正确履行法定职责，依照法定程序开展行政执法活动，行政执法水平和行政执法人员依法行政意识有明显提高，行政执法程序进一步规范，执法文书制作、立卷归档等方面有明显进步。
现将评查情况通报如下：
一、行政处罚案卷评查工作的基本情况及特点
这次全市行政处罚案卷评查工作，呈现出以下几个方面的特点：一是领导重视,准备充分。各县区政府、市直各部门、各直属机构都能够按照市法制办公室石府发【2009】25号文件的要求，成立相应的案卷评查机构，对照行政处罚案卷评分标准严格进行自查；二是检查安排周密。评查范围、内容、办法及工作步骤明确具体，可行性强，特别是制定了客观科学、针对性强的行政处罚案卷评分标准，便于各个阶段操作。三是评查内容广泛。包括行政处罚认定的违法事实是否清楚，证据是否确凿充分；行政处罚的依据适用是否正确；行政处罚程序是否合法；行政处罚内容是否适当；行政处罚卷宗的书写、制作、装订是否规范等等。四是扎实推进，成效明显。市政府法制办和各县区政府、市直各部门、各直属机构的法制机构紧密配合，形成合力，各个环节的工作有序开展，实现了“以评查促规范”的目的，强化了对行政执法工作的有效监督。
从评查的情况看,我市的行政处罚卷宗制作质量较以往有较大幅度的提高，大多数行政执法机关能按照《行政处罚法》及其他专业法律、法规、规章的规定开展行政执法活动，作出的行政处罚决定能做到认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。主要表现在以下几个方面：
（一）违法事实认定清楚。大部分行政执法人员能够全面、客观、公正、依法、及时地做好调查取证工作。案件立案依据充分，案件当事人情况详实。市公安局、市烟草专卖局、国土资源
局、园林管理局、工商局、住房保障与城市管理局等部门随案附有违法行为人的身份证明、图片说明、单位登记资料等。
（二）证据确凿充分。大多数案件的违法事实、性质、情节及社会危害表述准确，证据种类齐全，内容详实，证据之间相互印证，合法性、真实性和关联性强。市物价局、农牧局、食品与药品监督局、安监局等部门推行行政执法证据格式化制度，在用证据固定、证实某一违法行为时，明确规定用哪些形式和种类的证据、在这些形式和种类的证据中应当包含哪些内容以证实待证事实，有效解决调查取证工作中因人而异、调查取证行为不合法不规范等诸多问题。
（三）行政处罚适用的依据正确。市城乡建设局、规划局等部门从执法主体是否合法、案件事实是否清楚、证据是否确凿充分、程序是否合法、引用的法律条款是否准确、完整等办案五要件去认真对照检查。认定的违法事实、作出的行政处罚种类和幅度都有明确的法律、法规、规章依据。市工商局案件实行“双备案”、“双回访”、“双核审”三项制度。健全了执法办案责任制，加强了廉政风险的防范；强化了行政执法监督，确保了行政权力的正确行使；维护和尊重了当事人的合法权益，有效化解了执法者与违法者之间的矛盾纠葛，对构建和谐执法环境起到了积极的作用。
（四）行政处罚程序合法。大多数行政执法机关能严格遵循法定程序办理案件，立案、调查取证、告知、审查、决定、送达、执行等程序清晰明了，且每一执法活动的内容、过程和结果都有相应的法律文书记载，文书填写清晰工整，格式规范，排列有序，
装订整齐。市质量技术监督局实行了“案件公示制度”，把处罚万元以上的、上级部门交办的、跨行政区域移送的、有重大影响以及涉外的、向司法机关移送的五类案件，都在立案后，将处罚依据、量罚标准、审理结果等内容上墙，公布于众，接受社会的监督。市公安局以执法质量提升为抓手，开展行政案件点评、网上案件质量考评点评、优劣质案卷自评互评等方式，点评出突出问题，提出执法规范意见。市烟草专卖局落实“三个坚持”即坚持案件集体讨论管理制度、坚持案件评查管理制度、坚持行政处罚罚缴分离制度。市工商局等部门实行说理式行政执法文书。市国税局在行政处罚工作中严格执行选案、稽查、审理、执行四段式分离模式。市卫生监督所探索运行机制，创新监督模式，在全国率先搭建了卫生监督信息网络公示平台；实施大手（市卫生监督所）拉小手（县区卫生监督所）计划，邀请县区卫生监督所参加市卫生监督所的案件合议，启迪了办案思路，确保了案件质量，提高了全市卫生执法监督整体能力水平。市食品与药品监督局等部门落实当事人行政执法权利告知书制度，倡导和谐执法，减少行政争议，更好地保障了相对人的合法权益。
（五）行政处罚决定内容适当。大部分单位逐步规范行政执法自由裁量权的公正合理行使。市环保局、卫生监督所、烟草专卖局等部门形成行政处罚裁量基准，严格对照执行，切实解决执法随意性过大、自由裁量权滥用的问题。市公安局按照“核心业务工作流程化”的要求，建立了治安（行政）管理、执法办案、场所管理三大核心业务工作流程，配套建立了案件回访、集体议案等流程管理制度体系。实现了执法监督重点由
以行政案件审核监督为主向刑事案件质量审核监督的转变；由现有的责任追究为主的监督模式向责任追究和正面激励相结合的监督模式转变。
二、行政处罚案卷存在的问题
本次评查的案卷总体质量较高，但在实体、程序、文书规范、归档装订方面仍存在许多亟待改进的问题。有的是共性问题，也有个性问题。这些问题主要表现在：1、立案中存在行政管理相对人认定不准确，有的案卷缺少相对人的身份证明材料。立案没有援引适用的法律法规规章依据。承办人、承办机构签署处理意见不明示，含糊不清。2、有的案件证据种类相对单一。多数案件只侧重采用当事人陈述、调查（询问）笔录作为定案的主要证据，对证明力较强的原始证据、直接证据的收集、适用还缺乏应有的认识，对于其他种类的证据，如视听资料、现场勘验、检查笔录等强有力的证据，尚不能完全掌握其运用规律，这样，就使整个行政处罚行为从证据角度看显得单薄。3、调查（询问）笔录中，执法人员提问针对性不强，内容过于简单，文字表述不全面具体。有些案件在笔录材料上没有出示证件、表明身份等记录，有些案件在笔录材料后面存在空白没有下划线的问题，有些案件在笔录材料上没有询问人员签名。4、对执法程序重视程度不够。有些部门仍存在着“重实体，轻程序”的现象。有的办案环节顺序颠倒。如查案调查询问在先，审批立案在后；有的先行登记保存措施缺少批准文书、实施不规范。有的罚缴分离、收支两条线制度执行不到位。有的行政执法案件缺少法制机构审核环节。有的重大行政处罚决定缺少集体讨论笔录，有的案卷无行政处罚审
批环节，有的案卷无结案审批表等。5、行政处罚告知不规范。有的行政处罚案件作出罚款的决定，但处罚告知中未提及罚款数额，只告知对管理相对人进行行政处罚。有的在重大行政处罚决定作出前未告知当事人有要求举行听证的权利。有的部门在作出行政处罚决定时未告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，或告知的救济途径、期限错误。6、适用依据不准确。未引用法律、法规全称，未注明具体条、款、项、目，有的引用依据不够明确，甚至引用条款错误。7、在送达文书中不是一文书一送达，而是从立案到结案一张送达回证，显得很不规范。8、案后处理工作不到位。如罚没物品需要上缴国库的，缺少交接单等物品处理证明材料；罚没物品需要销毁的，没有相关证据销毁登记；违法行为需要整改的，缺少整改情况记载和后续监督检查材料等。9、部分行政处罚案卷没有按照要求进行装订，不同程度地存在制作不规范的问题。如未标案卷页码、纸张大小不一、圆珠笔书写和复写材料未复印入档等。10、重大行政处罚决定没有及时上报同级政府备案等等。
三、进一步规范行政处罚案卷的建议
行政执法案卷评查是国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》中规定的加强行政监督的一项重要制度，是全面推进依法行政、加快建设法治政府的重要措施，是行政处罚行为的主要载体，直接反映了行政执法水平的高低。各县区政府、市直各部门、各直属机构要以提高行政处罚案卷制作质量为抓手，采取切实有效措施，进一步规范行政处罚行为，推进法治进程。
（一）高度重视，积极整改。各县区政府、市直各部门、各直属机构务必高度重视本次案卷评查中发现的问题。要认真对照行政处罚案卷评查标准，认真梳理分析，主动查找原因，并结合实际认真及时整改，避免类似问题的再次发生。使行政执法案卷评查活动真正达到解决问题、促进工作的目的。
（二）加强培训学习，全面提升执法人员的行政执法能力。各县区政府、市直各部门、各直属机构要严格按照《行政处罚法》和专业法律、法规、规章的要求，加强对行政执法人员的执法规范培训和法律法规培训，着力提高行政执法人员对法律法规条文的学习理解能力、对行政违法行为的调查取证和分析判断能力、对行政执法文书的制作运用能力以及对执法依据的准确适用能力等执法能力。从具体的个案入手，引导行政执法人员理清办案思路，掌握办案技巧，增强执法办案的实际操作能力，提高执法办案的质量和效能。努力做到规范执法、文明执法。
（三）完善制度，抓好落实。各县区政府、市直各部门、各直属机构要进一步完善行政执法案件办理内部运行机制，规范工作流程，实现行政执法的规范化、标准化。建立健全执法人员办案质量责任追究制度，明确案件办理的内部运行机制，实行错案责任追究，正确行使行政执法自由裁量权、行政执法权利义务告知、执法文书制作标准、案卷定期评查、重大行政处罚决定备案审查等配套制度，建立长效管理机制，长抓不懈，切实提高行政执法水平。
（四）加强对行政执法工作的监督指导。各县区政府、市直各部门、各直属机构的法制机构，要督促本地区、本部门、本系
统对本次评查中存在的问题进行整改，强化案卷评查工作的纠错功能。市政府法制办公室要加强与各县区政府、市直各部门、各直属机构法制机构经常性的联系交流，积极协调、指导、帮助各行政执法部门解决在实施行政执法中遇到的新情况新问题，促进行政执法工作不断向前发展。
（五）进一步加大执法办案质量跟踪监督与考核力度，提高行政执法人员的责任意识。普法是基础，制度是保障，监督是关键。各县区政府、市直各部门、各直属机构的法制机构应当对执法办案质量开展定期或不定期的考核，通过专项监督、个案监督、过程监督、群众监督、社会监督等多种监督途径，加强对行政执法工作的监督考核，把执法办案质量考核工作纳入本地区、本部门、本系统的年度目标考核体系，加大考核的分值，认真实施考核。对执法人员违法行政、不当行政、损害当事人合法权益、造成重大失误或者严重社会影响的，对于承办的案件被撤销、变更、确认违法、限期履行、支付赔偿金等不利后果的，都应当严肃追究案件承办人员、案件主管人员的责任。
二○一○年三月十六日
