市政府法制办公室主任 马长青
　　(2005年 12月16日)

各位领导、同志们：
　　按照这次会议的要求，下面我就我市贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的基本情况进行通报，并对市人民政府《关于全面推行行政执法责任制的实施方案》的主要内容作简要的说明。
　　一、贯彻实施《纲要》的基本情况
　　国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年，各级行政机关全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》实施一年多来，各县（区）政府、市直各部门根据《纲要》的要求，按照市政府的统一部署，精心组织，狠抓落实，确保了《纲要》的贯彻实施，为全面推进依法行政、建设法治政府奠定了良好的基础。
　　(一) 、主要做法
　　一是加强领导，全面动员部署。国务院《纲要》及自治区人民政府《关于贯彻〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》发布后，市政府高度重视，立即召开市政府常务会议专题研究部署了贯彻实施《纲要》的各项工作，组织各县（区）政府和市直各部门的领导参加了国务院贯彻实施《纲要》电视电话会议，提出了落实《纲要》的具体措施；下发了《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》，进一步明确了我市推进依法行政，建设法治政府的目标、主要任务和具体措施；研究制定了《石嘴山市人民政府全面推进依法行政五年规划》和《石嘴山市人民政府2005年度贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>安排意见》；下发了市人民政府《关于全面推行行政执法责任制的实施方案》，对全面推进依法行政，建设法治政府工作进行了统一部署。
　　二是提高认识，抓好宣传、学习和培训工作。去年以来，各县（区）、各部门采取多种形式广泛宣传《纲要》和《行政许可法》，按照市政府安排，全市统一开展了丰富多彩的《纲要》和行政许可法宣传周活动。市委宣传部、市政府法制办为了加强《行政许可法》的宣传，还联合下发了《关于做好行政许可法宣传工作的通知》，对宣传工作的指导思想、工作目标、工作任务等进行了安排部署。集中开展了行政许可法培训，全市共培训机关工作人员5933人。认真组织参加了自治区举办的国家公务员依法行政法律知识电视竞赛和“联通新时空杯”行政许可知识竞赛活动，取得了良好的成绩。在此基础上，各县（区）、各部门还充分利用报纸、广播、电视等新闻媒体，通过有奖征文、开辟专栏、上街咨询、进行专访、专题讨论等形式，多渠道、全方位地开展了《纲要》和行政许可法的宣传、学习，收到了预期的效果。
　　三是精心组织，全面清理行政许可事项。去年以来，结合贯彻实施行政许可法，我市组织人员对现行的行政许可事项进行了全面清理，经市政府研究，第一批确定了涉及37个部门的294项保留的行政许可事项，市政府于2005年6月21日在《石嘴山日报》上对全市保留的294项行政许可事项进行了公告，同时向社会公布了各部门的投诉举报电话，广泛接受社会监督。各县（区）、各部门积极主动地开展对行政许可项目、行政许可规定和实施行政许可主体三个方面的清理工作。对不符合行政许可法规定的行政许可事项，坚决予以废止。对行政机关内设机构以自己名义实施行政许可的，或者法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政许可的，或者没有法律、法规、规章依据，行政机关自行委托实施行政许可的，都予以纠正。
　　四是突出重点，建立健全配套制度。为了进一步贯彻落实《纲要》和行政许可法，抓好制度建设，市政府相继制定发布了《石嘴山市行政许可听证实施办法》、《石嘴山市行政许可监督办法》、《石嘴山市行政许可过错责任追究暂行办法》和《石嘴山市审批制度改革若干规定》等配套制度，切实加强了对行政机关实施行政行为的监督和管理。各部门对每项审批，都制定了相应的内部制约和监督措施，明确规定审批事项的人员、职责和义务。重大审批事项建立了集体决定的制度。对取消的审批事项，坚决停止审批，并研究制定了加强监督管理的具体措施和办法，防止管理上出现疏漏；对保留的行政审批事项，除国家明确规定不能公开的以外，一律公开审批所依据的法律、法规、规章，公开审批内容、对象、条件、程序、时限，简化手续，确保行政审批便捷、高效；对有行政性收费的，收费标准予以公开，自觉接受社会和群众监督，杜绝了在法定规费外收取其它费用；对联合审批、前置审批事项，由主办部门统一受理，并负责答复；对违法审批或因渎职造成审批错误的，依法追究当事人的法律责任，确保了行政审批合法适当，防止腐败行为的发生；对新增审批事项，必须要有新的法律、法规明确规定。通过采取以上措施，从制度上规范了行政机关的行政行为。今年11月18日，自治区人民政府组成督查组对我市贯彻实施行政许可法的效能工作进行了检查，高度评价了我市贯彻落实行政许可法，规范行政许可行为的工作。
　　五是完善措施，强化对行政行为的监督。为了落实《纲要》提出的“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”要求，我们首先强化了对规范性文件的事前和事后监督。《纲要》实施一年多来，市政府法制办共审核市政府批转及市直部门报送的规范性文件草案38件，提出了审查意见，杜绝了违法文件的出台，确保了出台的文件质量不断提高。对以市长令发布的2件重要文件，均及时报送自治区备案，主动接受监督审查。其次，强化对规范政府共同行为的法律、法规和规章实施情况的监督。市政府法制办会同市有关行政执法部门对规范政府共同行为的有关法律、法规和规章的实施情况进行了监督检查，及时纠正了执法部门在执法程序和实体方面存在的问题。同时，加强对行政执法人员的培训和监督。培训执法人员386名，配合自治区核发行政执法证件827个，核发行政执法监督证件45个，核发、换发罚没许可证件336个。第三，切实做好行政复议和应诉工作。今年共受理行政复议案件19件，结案19件，结案率100%。办结长虹商场等行政应诉案件6件，为市政府挽回经济损失200多万元。在办案中，坚持以事实为依据，以法律为准绳，实体与程序并重，对事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当的具体行政行为，依法维持；对违法具体行政行为，依法纠正，没有发生错案，切实推动了依法行政进程，维护了广大人民群众的合法权益。
　　六是认真开展相对集中行政处罚权和综合执法试点工作。按照《国务院关于进一步推进相对集中处罚权的决定》
　　和行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，依法确定执法机关的职责和权限，积极推进相对集中处罚权工作，主要在城市管理领域集中行政处罚权，市法制办与市编办、城管局共同研究起草了工作方案，拟将市容环卫、市政设施、房产物业、城市规划、环境保护、工商管理、城市交通等方面的处罚权集中起来，统一由拟组建的市城市管理行政执法局行使，实行“统一领导，分级管理；条块结合，以块为主”的管理体制。目前，该方案已报自治区审批，批准后即可付诸实施。同时，对行政机关下设多个机构行使行政执法权的，积极推进综合执法工作，合并组建综合执法机构，减少行政执法层次，提高了行政执法效率。
　　（二）、取得的主要成效及存在的主要问题
　　通过前一阶段《纲要》的贯彻实施，我市在促进政府职能转变、规范政府行政行为，推进依法行政、建设法治政府等方面取得了一定成效。主要表现在：
　　一是依法行政的自觉性普遍增强。按照自治区和市人民政府的要求，各县（区）政府、市直各部门非常重视《纲要》的贯彻实施工作，主要领导同志亲自对本地区、本部门的依法行政工作进行了部署，积极采取措施，认真落实《纲要》提出的各项工作任务和要求。各级行政机关领导干部及其工作人员的依法行政意识和服务意识明显增强，转变官僚作风，讲服务、讲效率、讲程序的风气日渐浓厚，在全市初步形成了积极推进依法行政的格局。
　　二是政府职能转变和行政管理体制改革取得新突破。通过开展清理行政许可事项工作，进一步深化行政审批制度改革，大幅度削减了行政许可事项，简化和规范了行政许可程序，着力创新行政许可方式和机制，营造了良好的经济发展环境。
　　三是制度建设取得新进展。各县（区）政府、市直各部门按照行政许可法的规定和《纲要》的要求，为依法行政工作制度的建立与完善进行了积极的探索。建立和完善了包括行政决策、执行、监督等内容的一些制度规范，就如何实现科学、民主、依法决策作出了具体规定，为全面推进依法行政奠定了基础。
　　四是政府法制监督工作取得新成效。各县（区）政府、市直各部门以贯彻实施《纲要》为契机，全面落实《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，完善监督措施，依法建立健全了行政执法公开、举报、控告、受理和规范性文件事前审查和事后监督等制度，对规范行政执法行为，促进依法行政起到了重要作用。同时，加强对法律、法规、规章实施情况的监督力度，认真做好行政复议、应诉工作，提高了政府层级监督的权威性和实效性。
　　总之，我市贯彻实施《纲要》取得了一定的成效，但距《纲要》的要求还有一定的差距，存在不少的问题和困难。主要是：一些行政机关工作人员对《纲要》的认识还不到位；制度建设不够完善；行政监督机制不够健全；有法不依，执法不严，违法不究的现象还存在；特别是我市各县（区）、各部门的法制机构还不健全，人员编制普遍不足，经费短缺，严重影响了依法行政工作顺利开展。这些问题都需要我们在今后的工作中认真加以研究，切实加以解决。
　　以上是对前一阶段我市贯彻实施国务院《纲要》情况的通报，下面，我就市人民政府《关于全面推行行政执法责任制的实施方案》作一说明。
　　二、《实施方案》的主要内容
　　为了贯彻落实国务院《纲要》，加快法治政府建设的步伐，今年7月9日，国务院办公厅发出了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，自治区人民政府9月12日下发了《关于在全区各级行政执法机关全面推行行政执法责任制的实施意见》，要求各级政府及其部门依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任制。这项工作时间紧、任务重，按照《若干意见》和《实施意见》的要求，市人民政府下发了《全面推行行政执法责任制实施方案》（石政发[2005]117号文件，以下简称《实施方案》），决定在全市行政执法机关(包括各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和受行政机关委托执法的组织)全面推行行政执法责任制，进一步明确了全面推行行政执法责任制的指导思想、工作目标及主要任务，提出了实施步骤、措施及要求，对全市全面推行行政执法责任制工作进行了安排部署。
　　(一)确立的指导思想和工作目标
　　《实施方案》确立的我市推行行政执法责任制的指导思想和目标是，以邓小平理论和“三个代表"重要思想为指导，树立和落实科学发展观，以宪法、法律、法规、规章为依据，以推进依法行政、建设法治政府，构建社会主义和谐社会为目标，理清执法依据，规范执法主体，界定执法职权，落实执法责任，科学评议考核，严格追究过错责任。通过推行行政执法责任制，使行政执法部门和执法人员行政执法的方法有明显改进，行政执法的水平有明显提高，行政机关的作风有明显转变，人民群众的满意度有明显提升。力争尽快建立起以行政执法责任制为主要内容的行政执法监督制度体系，基本建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
　　(二)主要工作任务
　　《实施方案》按照国务院《若干意见》和自治区《实施意见》的要求，结合我市的实际情况，从依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任制等方面，对行政执法责任制的基本内容和推行这项制度的各个工作环节做了比较详细的规定。其主要任务是：
　　第一，制定实施方案。各县（区）人民政府、各级行政执法机关都要按照《实施方案》的要求，结合本机关的实际情况，认真制定本机关推行行政执法责任制的实施方案。各县（区）人民政府在制定实施方案时，要以如何组织本级政府所属行政执法部门实行行政执法责任制为重点，同时也要注意研究探索政府自身如何实行行政执法责任制的问题，还要研究乡（镇）人民政府和街道办事处推行行政执法责任制应当注意的问题，并指导他们制定好行政执法责任制实施方案。各直属机构要按照上级主管部门的统一安排制定行政执法责任制实施方案；各级政府所属的行政执法部门制定包括本部门和本部门管理的法定授权组织及受委托组织在内的行政执法责任制实施方案。
　　第二，理清执法依据。理清执法依据就是指要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及“三定”方案确定的职责。《实施方案》规定各级行政机关都要梳理清楚本机关所执行的法律、法规、规章。市县（区）人民政府要在本级政府所属的行政执法机关梳理行政执法依据的基础上，分门别类地列出各部门执行的法律、法规、规章目录，并进行统一审核，梳理审核完毕的执法依据除下发相关执法部门外，要统一向社会公布。同时，市、县（区）人民政府还要根据执法依据制定、修改和废止的情况，及时调整或补充所属各有关部门的执法依据目录，协调解决梳理执法依据中发现的问题。要通过梳理审核执法依据，确认执法主体资格，避免多头执法、交叉执法、越权执法等问题，理顺执法关系。
　　第三，分解执法职权。实行行政执法责任制的各级行政执法机关要根据法律、法规、规章和“三定” 的规定，按照本级人民政府的统一部署和要求，根据执法机构和执法岗位的配置，将法律、法规、规章赋予本部门的法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。同时要根据本部门承担的行政管理、行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政监督等行政执法任务，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，把行政执法程序中各个环节行政执法岗位的职权明细化。行政执法部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限，擅自增加或者扩大的职权一律无效。
　　第四，明确执法责任。执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的义务。行政执法机关不履行法定义务，不遵守法定程序，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，都必须承担相应的法律责任。市、县（区）人民政府应当采取适当形式依法明确所属行政执法部门的具体执法责任，行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。要根据有权必有责的要求，在分解行政执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位行政执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。
　　第五，科学评议考核。科学的评议考核办法是推行行政执法责任制的重要手段，是完善执法责任体系的基础。市、县（区）人民政府、各级行政执法机关要制定出切实可行的年度考评办法或细则，对所属行政执法机构和执法人员履行行政执法责任的情况进行考核。建立健全科学的考评机制，公正对待、客观评价行政执法机关和行政执法人员的行政执法行为，认真组织好行政执法评议考核工作。
　　1、评议考核的主体。市、县（区）人民政府负责对所属部门的行政执法工作进行评议考核，同时要加强对下级人民政府行政执法评议考核工作的监督和指导。县（区）人民政府还要对其管辖的乡（镇）人民政府及派出机构实施评议考核。各直属机构的评议考核由其上级部门进行，并充分听取地方人民政府的评议意见。实行双重管理的部门按照管理职责分工分别由上级部门和地方人民政府评议考核。各行政执法部门对所属法定授权组织、受委托组织和行政执法机构及行政执法人员的行政执法工作进行评议考核。
　　2、评议考核的内容。评议考核的主要内容是：行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法人员是否经过培训合格并取得行政执法证件，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是否规范，执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法措施是否可行，行政执法决定被行政复议机关或人民法院撤销或改变的情况，案卷质量情况，规范性文件的制定和备案情况，行政执法制度的建立和落实情况，行政执法责任制的组织实施情况等。
　　3、评议考核的方法。市、县（区）人民政府每年要对所属部门的行政执法工作进行评议考核。市人民政府对各县（区）人民政府和市直各行政执法部门的具体考评办法由市人民政府法制办公室制定；各县（区）人民政府对其所属行政执法部门及乡（镇）人民政府的考评办法由县（区）人民政府法制机构制定。市、县（区）人民政府应当把对所属行政执法部门执法情况的考评纳入年度目标考评统一安排，但是对下级行政执法机关（机构）和行政执法人员的年度考评中，要把行政执法情况的考评作为对行政执法机关（机构）和行政执法人员考评的主要指标。在本级政府对所属行政执法部门的年度考评中，行政执法考评的分值要在年度总体目标考核中占有不低于15％的比重，但要注意平衡行政执法任务多的部门与行政执法任务少的部门的关系。
　　第六、落实执法责任。经过考评被市、县（区）人民政府确认为行政执法绩效突出的行政执法部门和行政执法人员，按照行政隶属关系分别由市、县（区）人民政府予以表彰；经过考评被所在行政执法部门确认为行政执法绩效突出的行政执法部门和行政执法人员，由所在行政执法部门予以表彰和奖励。对经过考评确认为有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据其造成后果的严重程度或者影响恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评选先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理；对有关行政执法部门和行政执法人员进行处理时，对其所实施的违法或者不当的行政执法行为依法依纪应当给予其他行政处分和纪律处分的，按照干部管理权限和有关规定程序办理，由任免机关、监察机关依法依纪给予行政处分或纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　（三）、实施步骤及完成时限
　　推行行政执法责任制，关系各级政府及所属各行政执法部门和每个行政执法人员，工作环节多，涉及面广，专业性强，工作量大。各县（区）人民政府及政府各部门、执法机构必须要按照市政府规定的步骤、时限完成工作任务。
　　第一步，认真制定方案。 各县（区）人民政府、各级行政执法机关要在组织有关人员认真学习《若干意见》和《实施方案》等文件的同时，认真修订本县（区）、本机关的行政执法责任制实施方案。各县（区）人民政府、各级行政执法机关要按照行政隶属关系于2005年年底前将本县（区）、本机关的行政执法责任制实施方案报上级人民政府和本级人民政府审核，各直属机构的实施方案报本级人民政府备案。
　　第二步，做好相关工作。2006年1月至3月，各县（区）人民政府和各级行政执法机关要按照实施方案的要求，认真完成行政执法责任制依据梳理、责任分解、考评标准和责任追究具体办法的制定等相关工作。其中市直各部门及各（县）区人民政府梳理的执法依据目录要于2006年3月底前报市人民政府审核公布。
　　第三步，全面组织实施。 2006年4月至11月，各县（区）人民政府和各级行政执法机关要按照市人民政府的统一部署，全面组织落实本县（区）、本机关推行行政执法责任制的各项工作任务和相关制度建设。
　　第四步，年度考评总结。2006年12月，市依法行政领导小组将组织市法制办、监察局、人事局、编办等单位组成考评组，对各县（区）人民政府和市直各部门、各直属机构推行行政执法责任制工作的落实情况进行年度考评。各级行政执法机关要认真总结本机关推行行政执法责任制的工作情况。各县（区）人民政府、各部门要于2006年12月底前将本地区、本部门推行行政执法责任制的工作情况书面报告市人民政府。
　　贯彻实施国务院《纲要》情况的通报和我市推行行政执法责任制《实施方案》的主要内容的说明就汇报到这里，谢谢大家!