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当国家粮食库存低于25％的红色警戒线以下时，就必须亮红灯，启动应急预案，采取应急措施防止出现粮食市场波动引发粮荒，危及社会稳定（见图三）。
把25％的年消费总量作为各级政府粮食储备的必保指标的一个重要原因，是在粮食市场全面放开以后，国家遇到紧急情况能随时直接动用的粮食，主要是各级政府储备，这是国家粮食安全最重要的物资保障。因此，把25%为国家粮食安全的红色警戒线，实质上是把它作为各级政府粮食储备的必保指标逐级加以落实，才能确保国家粮食安全万无一失。
3．建议把稻米的安全库存水平控制在年消费总量的42％左右
鉴于改革开放28年中1981、1988、1993和2003年曾先后4次出现的全国性粮食市场波动，均首先由稻米供应紧缺所致，课题组和有关专家一致认为，必须适当调高我国稻米安全库存标准，把全国5个月的稻米消费量即年消费总量的42％左右，作为稻米安全库存水平的控制线。这5个月的消费量，其中3个月为青黄不接所必备，2个月为接新初期保证供应所必需。唯有如此，才能有效防止再次发生因稻米紧缺所引发的粮食市场波动(见图四)。
说明：图中红线为全国稻谷国家粮食安全库存控制水平
据测算，“十一五”期间我国年均稻米总消费量是约1．39亿吨。据此，“十一五”期间我国稻米的安全控制线应为5838万吨即1168亿斤。
4．建议大体按照“双三五、二、一”的比例调整安排中央和地方政府储备粮的品种结构
为解决中央和地方储备粮某些品种结构与市场需求脱节及地方消费习惯不匹配的问题，课题组在广泛调研征求意见的基础上，根据经验数据测算，建议大体按“双三五、二、一”的比例调整中央和地方储备粮的品种结构，即小麦占35％，稻谷占35％，玉米占20％，大豆占10％。在这一储备粮品种结构中，主要用于居民口粮的小麦和稻谷占70％，主要用于饲料和油脂加工的玉米和大豆占30％，体现了各级政府粮食储备“保障居民口粮需要，兼顾其它粮食需求”的原则，有利于从根本上保障国家粮食安全(见图五)。
图五：政府储备粮品种结构图
按照上述储备粮品种结构的设想，目前需要适当增加一些稻谷和大旦储备，调减部分玉米储备。例如大豆，目前我国年总需求已超过4000万吨，2005年大豆进口已达2600多万吨。国家没有大豆储备将在国际大豆市场上受制于人，没有话语权，很难有效规避风险。又如稻米，如前所述是国内市场上最敏感的口粮主食品种，适当增加政府储备以应急需也是必要的。
综上所述，国家粮食安全库存水平的4个量化调控指标，简言之，粮食安全库存水平应按“三、四、五”个月的销量分别掌控，库存品种结构可照“双三五、二、一”的比例安排。
(二)对保障国家粮食安全库存的五项政策建议
为保障国家粮食库存达到安全水平，课题组和有关专家有如下五项政策建议：
1、坚持实行“稳定中央储备、增加地方储备、鼓励企业库存、提倡农户存粮”的方针，务求达到国家粮食安全库存水平，从粮源上确保国家粮食安全
一是稳定X X X X万吨中央储备。鉴于我国粮食已连续6年产不足消、库存下降和需要挖库补消和世界粮食库存连年下降的实际情况，课题组和有关专家一致建议在“十一五”时期中央储备粮库存应稳定在X X XX万吨左右，以备不时之需。
二是充实X X X X万吨地方各级政府储备。2005年全国地方政府储备粮仅为X X X X万吨，远未达到国家规定的产区保持3个月消量、销区和产销平衡区保持6个月消费量的要求。因此，应当把充实地方储备粮作为在新形势实行粮食省长负责制的一项重要内容具体加以落实，使地方储备粮由目前的X X X X万吨左右逐步充实增加到X X X X万吨的安全储备规模，重点是落实到省(区，市)，有条件的地方可分解落实到市、地、县。对中西部贫困缺粮地区地方储备粮的资金困难，建议中央财政通过转移支付给予扶持。
三是落实X X X X万吨各类粮食企业周转库存。这是一项难度很大的任务，需要采取行政手段和经济鼓励双管齐下的办法加以落实，即把企业周转库存任务按区域逐级分解落实到大型国有粮食骨干企业以及民营及合资的产业化龙头企业，从行政上规定凡不留有粮食安全周转库存的企业不得经营粮食业务，并加大对违规企业的查处力度；同时，对企业保留粮食周转库存采取财政直补或贷款定向贴息等经济办法加以鼓励，使企业不致因存粮而遭受经济损失，从经济利益上鼓励企业落实安全周转库存。
四是提倡农户存粮。我国农民历来有储粮备荒的优良传统，尽管目前农户存粮下降，但许多农户仍有存粮的积极性。在丰年可考虑把鼓励农户存粮备荒作为国家对粮农直补的一个重要内容纳入财政预算，逐步建立适应市场需求的鼓励农户存粮的长效机制。为方便农户安全科学存粮，减少农户分散储粮的损耗，国家对农民存粮的仓储设施和器具可实行定向补贴以提高其存粮水平，如向农户推广密封袋、小型钢板仓和简易快速检测仪器等。
（作者：中国粮食行业协会中国经济学会课题组） |
